譚偉恩／中興大學國際政治研究所教授
自21世紀進入第二個10年以來，南中國海（the South China Sea）已從區域性的海域劃界暨領土爭端，演變為全球地緣政治與國際法理較勁的兵家爭地。北京當局憑藉其持續擴張的海上軍事暨準軍事力量，在此片海域大規模進行填海造陸、島礁佔領及動用海警或海上民兵的灰色地帶手段，對鄰國進行威嚇，企圖遂行其擴張生存空間與勢力範圍之野心。
從國際公法的視角觀之，凡12浬以外的海事行為均必須建立在權源（entitlement）與規範（rules）之上。然而，北京在南中國海的諸多實踐展現出以既成事實（fait accompli）取代法律規範的意圖。這種取得權利（rights）的方式不僅會對「以規則為基礎的國際秩序」構成挑戰，也會對北京及其統治下的中國大陸地區帶來嚴重的反噬後果；毋寧，是一種「損人不利己」的戰略失算，其在違反國際法律規範的同時，亦破壞了北京與區域鄰國的政治互信，並持續為區域衝突的爆發添柴加薪。
一、規範層面：牴觸國際海洋法體系
北京對南中國海的權利主張一直建立在錯誤的法理基礎上，即試圖以「歷史性權利」或「歷史性水域」來辯護自己的行為不與現代國際海洋法之規範有所扞格。然而，這種「硬拗式」論述在國際公法上存在三項根本性的缺漏：
（一）自我矛盾地否定海洋法
國際法院（ICJ）自1951年《北海漁業案》與1969年《北海大陸礁層案》以來，反覆確立「陸地統治海洋」此項原則。沿岸國的專屬經濟區範圍取決於領海基線起算點開始之一定數字距離；而大陸礁層的權源取決於一國陸地領土的自然延伸。2016年位於荷蘭海牙的常設仲裁法院（Permanent Court of Arbitration, PCA）特設之仲裁法庭（ad hoc Arbitral Tribunal）在菲律賓訴北京的《南海仲裁案》裁決中明確指出，《聯合國海洋法公約》構成了完整且排它性的海洋權利體系。此意謂著，北京一直堅持自己在「九段線」內享有歷史性權利的主張是對國際公約的直接否定，但諷刺的是北京自己在1996年6月16日批准了上述公約。
（二） 強行扮演造「島」者
依據《聯合國海洋法公約》第121條第3項，不能維持人類居住或其本身經濟生活之岩礁，不應享有專屬經濟區或大陸礁層。而上述提及之特設仲裁法庭也明確判定，北京透過大規模人工填海工程將低潮高地變成人工島嶼，並企圖據此擴延自身海域權利之做法，嚴重違反非先天之人為工程無法改變自然地貌之法律地位的國際法律規範，並同時侵害了周邊國家在其專屬經濟海域內的排它性權利（詳見上述《公約》第60條）。
（三）無視國際社會的爭端解決機制
北京對2016年的南中國海仲裁裁決採取「不接受、不承認」的立場，這其實嚴重違反《維也納條約法公約》第26條的「條約必須遵守」（pacta sunt servanda）以及《聯合國海洋法公約》第288條第4項的「仲裁者管轄權自理」（kompetenz-kompetenz）。這兩項原則並非特設仲裁法庭在2016年首創，而是早已深植於國際司法實務之。國際法院在「Nottebohm案」曾明確指出，國際司法機構有權判斷自身是否取得系爭案件之管轄權。同時，知名國際法學者 Shabtai Rosenne也在其著作中強調，如果允許爭端當事國片面主張國際司法機構無管轄權，並據此抵制司法審查程序之進行，國際爭端的和平解決無疑將形同虛設。
二、實務層面：破壞區域互信及穩定
北京當局長期將睦鄰友好與共同繁榮等口號掛在嘴邊，但其在南中國海的違法強硬行動正一點一滴侵蝕自己與周邊鄰國多年積累起來的往來互信。首先，北京動用海警船與海上民兵對馬來西亞、菲律賓、越南及印尼等國的正常漁業活動與油氣勘探進行干擾。這種以強凌弱的行徑，迫使鄰國不得不質疑北京有關安全共同體的相關論述。以菲律賓為例，近年已相繼通過《海洋區域法》（Maritime Zones Act）與《群島海道法》（Archipelagic Sea Lanes Act），將2016 年的仲裁內容正式納入國內法。這代表菲國已意識到必須透過「法律戰」來反制北京的無理擴張。
其次，北京企圖利用經貿上的影響力來分化東協（ASEAN），雖然短期內成功阻撓東協針對南中國海問題發表聯合聲明；但長期來看，卻是提醒東協對於北京的分化手段必須謹慎以對。事實上，過去原本旨在建立彼此信任的「南海行為準則」（COC），因北京堅持將「排它條款」納入，也就是禁止東協國家與區域外國家進行聯合軍演或油氣開發，而陷入功能停滯。
最後，從安全戰略的角度觀之，北京最嚴重的失算未過於其原本旨在追求「絕對安全」，最終卻導向了「相對更不安全」的惡果。由於北京將南中國海域內若干岩礁人為的島嶼化，對周邊國家的權利還有生態環境構成威脅與破壞，促使菲律賓、越南、印尼不得不增加相應之政府預算，引進各類反制北京軍事與準軍事行動的設備，導致南中國海域成為全球爆發軍事衝突的高風險區。不僅如此，周邊國家在北京加諸的威脅下，不得不推動同盟關係的多元化，並將區域外國家的馳援引入南中國海，正是因為如此，這片地理上的區域海域逐漸成為議題上的全球海域。舉例來說，日本、澳洲、英國、法國及歐盟等區域外國家或組織，相繼以「維護航行自由」為名，在南中國海進行軍艦巡航與聯合軍演。
三、結語
綜上所述，北京當局在南中國海的法律主張、政策作為及其實際影響，已呈現出「損人不利己」的結果。「損人」之處在於，其侵害了周邊國家的領土主權及經濟海域內的主權權利，同時不當之人造島嶼行為也破壞了區域海洋生態環境，並對國際海洋法體系造成了深刻破壞。「不利己」之處在於，北京並無法憑藉軍事或準軍事行動換取國際社會對其主權或相關海域聲索的認可，反而付出外交聲譽惡化的代價，不僅將許多鄰國更加推向以美國為核心的同盟，並促成一個旨在反制北京擴張其影響力的多邊安全機制成形。
對於一個致力於實現「民族復興」的威權政體而言，真正的外交智慧不在於展現脅迫鄰國的硬實力，而在於透過遵守國際法律規範與其它國家實現共同利益。北京若要走出當前的南中國海僵局，唯有回歸國際海洋法的架構，接受法律前大小國平等、程序公開透明的爭端解決方式。捨棄此途，繼續堅持目前的政策路徑，只會讓北京自己陷入安全困境的死胡同，可謂害人害己。
